引用本文：

时君楠，梁钻姬，赖云锋，胡豪，吴霭琳*.发展和应用监管科学：中国、美国、欧盟和日本的药品监管机构的经验[J].中国食品药品监管，2020，5（196）：38-55.

摘  要

目的：本文旨在使用逻辑模型分析特定国家推行发展监管科学的实际执行经验。方法：中国、美国、欧盟和日本的药品监管机构因正式启动了监管科学计划而被选为目标研究对象，对其政府文件和相关文献进行分析和审查以收集数据。结果与结论：关于监管科学的定义尚无共识，但发展和应用监管科学的愿景却是相同的，即开发新的工具、标准和指南以提高评估受管制产品的风险和收益的有效性和效率。每个药品监管机构都确定了各自监管科学发展的优先领域和特定目标，这些目标是基于技术（例如毒理学、临床评估）、过程（例如与医疗保健系统的伙伴关系）或产品（例如药物设备组合产品）的目标集合。为了推进监管科学，药品监管机构已为员工培训、研究项目资金、信息技术建设和实验室基础设施提供了大量资源，同时通过多种创新模式扩大科学合作。衡量监管科学的产出包括科学出版物、受资助项目、监管机构交互、评估方法和监管准则。增强工作人员能力，提高监管效率和透明度以及改善跨境沟通能力被认为是监管科学发展的主要成果。持续支持和定期审查监管科学的发展对于药品监管机构更加有效地应对法规方面的科学性挑战至关重要。

关键词

监管科学；药品监管部门；中国；美国；欧盟；日本

1 研究背景

       监管科学（Regulatory Science）是转化科学的关键组成部分，重视基础科学并将其有效应用到实际情况，贯穿医药产品研发、生产、流通监管的全过程^[1]。监管科学适用范围广泛，主要包括引领及跟踪新兴技术在医药领域的创新技术发展，提高对创新产品和跨领域产品的评价、审评和监管能力，提升新兴技术产品的性能评价和监管的科学性，借此提高药品的研发、审评和生产过程的科学化水平。对于医药监管部门而言，监管科学尤其适用于研究制定医药创新产品的监管政策和法规、产品创新技术策略和各类创新产品的安全性、有效性、质量和性能评价标准等^[2-3]。

       监管科学经过近10 年的快速发展，已成为多个先进国家药品监管部门积极采纳的前沿学科，但是尚未有系统性研究剖析国际监管科学在各个国家发展和应用的具体情况。为了弥补现有研究的不足，本文基于国际通用的程序逻辑模型分析和比较国际监管科学发展和应用的经验。使用逻辑模型作为开发程序理论或支持程序管理理论工具的重要性已经在多次实践中得到了充分证明^[4-6]。本文采用的程序逻辑模型是根据国际卫生公共部门制定的用于规划、实施和评估人口及公共卫生的程序逻辑指南。该程序逻辑模型旨在显示程序因果关系的一种示意性结构，其列出了构成程序的资源和活动，以及预期从中产生的更改，同时直观地表述了确立目标（program aim）、投入（inputs）、活动（activities）、产出（outputs）、效果（impacts）和效益（outcomes）之间的关系^[7-8]。这项研究结果将有助于系统性梳理监管科学在发展和应用中的相关要素，促进我国监管科学创新与发展，逐步与国际接轨。

       中国、美国、欧盟和日本由于都已经正式发布了监管科学计划而被作为评估对象，本文将对其政府文件和相关文献进行系统性分析和审查以收集逻辑模型所需的数据。可以从相应监管机构的官方网站上找到可公开获得的文件及报道：我国国家药品监督管理局http ：//www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2042/，美国食品药品监督管理局https ：//www.fda.gov/，欧洲药品管理局https ：//www.ema.europa.eu/en，日本医药品医疗器械综合机构http ：//www.pmda.go.jp/。

2 美国监管科学发展分析

2.1 起源与发展

       进入21 世纪后，美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）面临着一系列公共卫生方面的挑战，包括科技发展带来的产业变化、基础科学领域的知识和研究能力迅猛发展带来的新挑战和新变化等。为了迎接这些与过去相比更为复杂的挑战，FDA 在其理论基础上从顶端开始进行了系统的设计和更多的探索研究。自2004 年3 月起，FDA通过《关键路径机遇报告》（Critical PathOpportunities Report）和《关键路径机遇清单》（Critical Path Opportunities List）白皮书启动了关键路径计划^[9-10]，并发表了题为《新医疗产品关键路径的挑战与机遇》（Challenges and Opportunity on theCritical Path to New Medical Products）的报告，以刺激和促进国家对科学现代化的努力，通过监管科学来开发，评估和制造FDA 管制的产品^[11]。

       在之后的几年，FDA 陆续发布了一系列报告，这些报告分析了FDA 现阶段面临的科学进展、挑战和取得的成果，其中包括2007 年发布的《FDA 科学进步进度报告》（FDA Science Moving ForwardProgress Report） 和同年11 月发布的《FDA 科学与风险使命》（FDA Scienceand Mission at Risk），2009 年发布的《关键路径倡议成果报告》（the Critical PathInitiative: Report on key Achievements）^[12-14]。2010 年，《推进公共卫生监管科学》（Advancing Regulatory Science for PublicHealth）的报告中首次提出了监管科学的基本架构，自此FDA 的监管科学从分析阶段转变为战略形成阶段^[15]。

       同时，为了引起科学界和管理界的重视，美国FDA 时任局长Hamburg MA. 女士于2011 年为Science 杂志撰写社论 ，系统地阐述了推进监管科学的重要性^[16] ；同年8 月，FDA 发布了《推进监管科学的战略规划》（Advancing Regulatory Scienceat FDA Strategic Plan），其中提出了从8个优先领域来推进监管科学的发展，对医药产品开发和评价中用到的科学技术进行彻底的现代化改革，并计划通过构建关键路径模式（the Critical Path Model），转变医疗产品的开发、评估、制造和应用等产品的监管理念^[17]。2013 年，FDA 进一步发布《推进医药产品监管科学的战略和实施计划》（Strategy and ImplementationPlan for Advancing Regulatory Science forMedical Products）白皮书^[18]。

2.2 愿景

       2011 年8 月，FDA 在《推进监管科学的战略规划》中阐明了其对监管科学的愿景：“FDA 将推动监管科学发展，以加快创新速度，改善监管决策并为有需要的人提供产品。随着FDA 与各种合作伙伴一起保护和促进我们国家和全球社会的健康，21 世纪的监管科学将成为动力”。同时明确了其定义：“监管科学是开发新工具、新标准和新方法用以评价所监管之产品的安全性、有效性、质量和绩效的科学”。

2.3 优先事项

       2011 年，FDA 在《推进监管科学的战略规划》中明确提出了从8 个优先领域来推进监管科学的发展。其中包括：①促进毒理学技术的现代化，以增进产品的安全性；②推动临床评价和个体化医疗的创新，以改善产品开发和患者治疗效果；③ 创造新的方法，以改进产品的生产工艺并提高产品质量；④确保FDA已经为创新技术的评估做好充分的准备；⑤利用各种不同的数据资料，通过信息科学的整合研究以改进健康结局；⑥推行以预防为主的食品安全体系，以保障公共卫生；⑦加快制定医疗对策，以抵御各种威胁；⑧进一步发展社会和行为科学，以帮助消费者和专业人员在选择产品时作出知情决策。在该战略规划中，科学的优先领域对于新兴或建设中的监管科学研究必不可少。同时不难看出，其不限于单一的产品或研究，而是通过提供满足跨领域的需求和机遇促进监管科学所带来的与健康产品相关的开发收益。同时，FDA 对每个优先领域都阐述了其实施意义、未来实施策略和对公共健康的影响。2013 年，FDA增加了第9 项监管科学优先领域——加强全球产品安全网，其旨在提高世界各地食品安全能力的伙伴关系、实施FDA 良好的临床实践检查和适量的外国培训计划、参与世界银行全球食品安全基金等。

2.4 投入和活动

       美国监管科学的顺利推进重点在于其强大的监管科学文化和基础设施，其将重点落在政府机构的伙伴关系、员工培训和专业发展、直接资助机制和公私伙伴合作关系。FDA 积极推动与其他政府机构的合作，例如FDA 与美国国立卫生研究院（NIH）合作推动监管科学研究项目的申报，以支持监管科学学科的发展，NIH 每年制定课程计划从而促进监管科学人才的培育。FDA 强调对员工的培养及员工的专业发展，定期邀请学术机构对员工提供内部课程学习机会，安排工作坊及研讨会以供员工参加学习，亦倡导工作人员参加学术活动，并设立了专项奖学金计划以吸引来自学术界、企业和政府机构的年轻科学家来此学习。

        FDA 建立了直接资助机制为监管科学研究项目提供资金，并帮助在该机制中受益的重要领域的重要项目发展，其下属专员办公室的关键路径项目办公室会对某些监管科学研究项目直接捐赠或与项目方签订合作协议或合同。FDA 亦通过监管科学与创新卓越中心（Centers of Excellencein Regulatory Science and Innovation，CERSIs）进行区域合作，以支持监管科学研究、相关人员的培训和科学交流及监管科学专业的发展。

       CERSIs 是FDA 与学术机构之间开展的合作，旨在通过创新性研究、培训和科学交流来促进监管科学不断发展，同时研究新方法以助于FDA 监管产品的安全性和有效性^[19]。目前，CERSIs 包括马里兰大学、加州大学旧金山分校、斯坦福大学、约翰霍普金斯大学及梅奥诊所5 个学术机构。加州大学旧金山分校、斯坦福大学与FDA 共同研究的重心放在监管科学的创新研究、教育、推广和科学交流这几个项目上。梅奥诊所、约翰霍普金斯大学与FDA合作的方向主要是创建一个基础架构以支持和加强FDA 监管科学战略计划中数个领域，包括刺激临床评估创新和个性化医疗改善患者治疗结果等加强社会科学和行为科学研究，使用信息科学以改善患者的健康状况。此外，梅奥诊所联合CERSIS定期收集真实世界数据，同其他数据库、其他临床试验的数据结合，为监管提供依据。马里兰大学主要从事监管科学人才的培养及一些课题的研究。

       FDA 内部针对监管科学的推进开展了3 项行动: ① FDA 开展竞争性内部资助计划，鼓励FDA 内部员工针对监管科学项目开展研究，如FDA 的关键路径资助项目旨在更好地评价肺癌CT 图像数据库，以供调查人员用其评估CT 的设定；② FDA 着重于实验室基础研究，如开发便携药物成分筛选技术等；③ FDA 科学家同样基于监管数据开展研究，如FDA与人造胰腺设备的赞助商和制造商合作，从监管文件中得到设备相关信息。

       除了内部研究外，FDA 积极开展公私合作伙伴关系，与学术机构、营利机构、非营利机构或政府机构进行科学合作，并寻求国际科学合作。FDA 与患者报告产出联盟、关键路径结核病药物治疗联盟、医疗器械创新联盟、Reagan-Udall 基金会开展伙伴合作。此外，亦直接赞助某些监管科学研究项目，如开发新的生物等效性方法、培育毒理学和生物标志物开发的创新方法等，并与CERSIs 签署合作协议，开展监管科学课程以给大学研究人员和FDA 工作人员提供专业发展机会。在医疗产品监管科学方面，FDA 设定了6 个主要研究渠道，其宗旨在于人员的培训和专业发展，主要为内部员工提供培训和教育计划、为FDA 员工提供FDA 以外的教育计划、资助以全球科学思想为主导为特色的讲座和研讨会、建立跨机构的合作、扩大外部合作并为外部组织人员提供培训和教育。

2.5 产出和效果

       目前，FDA 医疗产品监管科学应用进展包括以监管为目的评估和调整新科学，并将新科学应用于监管过程中。如FDA审评人评估遗传因素对药物安全性、功效或剂量的影响，并向药物开发人员提供有关如何使用基因组生物标记物的建议；FDA 组织公共研讨会和会议，召集专家们讨论如何利用药物基因组学改善药物的发现和开发，并促进个性化药物的发展；FDA 致力于识别科学和药物开发中新出现的药物基因组学问题，以制定指导文件和科学标准来指导制药业。

      除此之外，FDA 已建设相关的基础设施以加强监管科学的评估，并倡导采用新型科学技术。《FDA 技术现代化行动计划》（FDA's Technology ModernizationAction Plan，TMAP） 中指出FDA 开发、集成新的数据标准，以及用于数据接收、分析、评估和可视化的计算机硬件和软件工具，以促进复杂数据的高效、有效和一致的审查，例如Janus 临床试验储存库、DataFit 程序、非临床信息管理系统、高性能集成虚拟环境及MedWatch plus 系统等领域，涉及对临床和非临床试验数据的管理及在线不良事件报告等^[20]。例如，MedWatch 项目旨在缩短医疗机构报告不良反应的时间、提高医生对药物和设备诱发疾病的认识，以及设立针对药物和医疗器械不良反应的反应机制、评估可能发生的不良事件等。FDA 希望通过MedWatch项目提高自身对于产品安全的监管监控能力，能及时有效地针对不良反应采取必要的行动，并鼓励医疗服务提供者积极上报不良反应事件及药品问题，培养卫生保健人员将上报不良反应事件视为自己的责任之一^[21]。同时，FDA 推进科研基础设施建设，尤其是加强对关键技术的投资，以准备对创新医疗产品进行监管评估并加强对现有许可产品的评估，现有科学成果包括高通量测序、高分辨率核磁共振和质谱、多色流式细胞术等关键核心技术。

2.6 效益

       对于美国在推进和应用监管科学的衡量评估，早在2013 年FDA 发布的《推进医疗产品监管科学的战略和实施计划》白皮书中就有明确指示，这也是FDA 在发展监管科学时的独特点。FDA 通过内部监管科学活动和外部交流与合作衡量推进监管科学的指标。FDA 医疗产品中心从事各种内部监管科学活动，以解决优先领域的研究重点和不足之处，这些工作包括基于实验室和数据驱动的法规科学研究项目和通过出版物、演讲向更广泛的科学界进行的推进监管科学努力成果的交流与合作。同时，在推进监管科学方面取得重大进展所固有的许多挑战都需要资源、专业知识、信息技术，而这是任何单个组织都无法提供的，所以FDA 采用多种机制来促使不同的利益相关者参与以解决法规科学知识差距的合作项目，其指标为枚举和描述科学活动以提高法规科学的优先级，并解决其与外部组织合作而产生的空白。FDA 主要采取3 种衡量监管科学效果的指标，包括评估科学培训和专业发展、是否将新科学融入监管过程中以及建设基础设施评估的新兴科技。

       例如，2008 年，FDA 启动哨点行动（Sentinel Initiative）；2014 年9 月， 从“迷你哨点”试验阶段逐渐过渡成完整的哨点系统（Sentinel System）， 它是用来监视受管制产品安全性的国家电子系统，现今已开发出全球最大的、致力于医疗产品安全的多站点分布式数据。2019年，FDA 发布了《哨点系统5 年战略规划》（Sentinel System: FIVE-YEAR STRATEGY2019~2023） 旨在指导2019~2023 年哨点系统的发挥路线，主要方向在于增强和扩展哨点系统的基础（即数据、基础架构、运营、技术），其次通过利用数据科学和信号检测方面的先进技术来增强哨点系统的安全分析功能，第三利用哨点系统来加速访问和更广泛地使用真实世界数据生成真实世界证据，最后扩大前哨系统的利益相关者生态系统，以追求国家资源的协调^[22]。

        FDA 在监管科学方面的进步可以落实到简化设备开发过程的许多方面，FDA 医疗器械与放射健康中心（Centerfor Devices and Radiological Health，CDRH）发布了《FDA-CDRH 的监管科学：保护和促进公共健康的框架》（RegulatoryScience in FDA's CDRH: a Vital Frameworkfor Protecting and Promoting PublicHealth）的报告，重点在于推进医疗器械的监管科学，通过大幅度降低医疗器械所需的成本和时间来促进创新，同反馈准确的信息以评估其安全性、质量和性能^[23]。2019 年，FDA 发布《预测毒理学路线图》（FDA's Predictive Toxicology Roadmap），其描述了FDA 当前关于毒理学可行方法的想法，以促进新兴毒理学方法、新技术的开发和评估^[24]。

3 欧盟监管科学发展分析

3.1 愿景与目标

       欧洲药品管理局（EuropeanMedicines Agency，EMA）一直致力于通过完善药品法规来保障和促进欧洲近5 亿人口的健康，其宗旨是创建一个能够支持创新和开发满足人类、动物健康需求的药品监管环境。科学技术的进步促进了诊疗方法的进步，因此对EMA 实施药品监管形成了巨大挑战。2008 年，EMA 通过公私合作的创新药物倡议，明确监管科学在推动关键领域发展方面的作用，并陆续实施监管科学。EMA 的愿景在于促进监管科学并使患者在不断发展的卫生系统中获得药物治疗，从而实现保护人类健康的使命。

       2018 年12 月19 日，EMA 首次发布《EMA 2025 年监管科学战略规划》（EMARegulatory Science to 2025），其中将监管科学定义为所有可以运用于评估医药产品质量、安全性和有效性，以及帮助监管机构在药品全生命周期作出监管决策的科学学科，包括基础生物学、应用生物、社会科学等有助于制定监管和工具的学科^[25]。EMA 在规划的征求意见稿中对监管科学未来的战略目标做了简要的规划，其中主要的5 个战略目标包括促进科技和医药发展相融合、推动大量证据的产生来提高评估的科学质量、与医疗保健系统合作以提高以患者为中心的药物可及性、应对新出现的健康威胁和治疗可及性挑战、促进和利用监管科学的创新。在每个战略目标下，该规划给出了相关的核心建议及基于每条核心建议所进行的基本行动。EMA 通过实现这5 个战略目标，为现代药品研发提供指导意见，促进监管科学最优化，并审慎评估基于新科技的创新疗法和诊断的风险获益情况。

      自发布《EMA 2025 年监管科学战略规划》以来，EMA 对监管科学进行了一系列公众咨询与探讨。2019 年11 月，EMA 对该规划进行了解释。除了解释5个战略目标以外，EMA 还罗列了未来5年内将发生重大变化的举措并进行解释说明。总体排名前5 的核心举措分别为：促进临床试验创新，促进高质量真实世界数据在决策中使用，加强患者在证据产生过程中的相关性，促进HTA 对创新药物的准备和下游决策，支持精准医疗、生物标志物和“组学”的发展。此外，扩大利益风险评估和沟通，促进将高级治疗药物落实到患者治疗，为医疗器械、体外诊断和边缘产品的评估创建综合评估途径等，也是亟需实现的措施。

3.2 投入和活动

      EMA 针对各个相关领域成立了专门的委员会以支持相关领域的科学决策，包括人用药品委员会（Committeefor Medicinal Products for HumanUse，CHMP） 负责人用药品授权的相关程序；药物警戒风险评估委员会（Pharmacovigilance Risk AssessmentCommittee，PRAC） 负责评估和监测人类药物的安全性；兽用药品委员会（Committee for Medicinal Products forVeterinary Use，CVMP） 负责兽药相关授权；孤儿药委员会（Committee forOrphan Medicinal Products，COMP）负责推荐罕见病药物的孤儿药指定；草药委员会（Committee on Herbal MedicinalProducts，HMPC）负责汇编和评估有关草药物质、制剂和组合的科学数据，以支持欧洲市场的协调统一；先进疗法委员会（Committee for Advanced Therapies，CAT）负责评估质量、安全和功效的先进治疗医药产品（Advanced TherapyMedicinal Products，ATMPS）， 促进该领域科学发展；儿科委员会（PaediatricCommittee，PDCO）负责针对儿童药物的活动，并通过提供科学知识和确定儿科需求，以支持欧盟此类药物的发展。

       此外，EMA 针对某些领域与学术界、各国监管机构和其他利益相关者进行密切合作探讨。例如，CHMP 与各成员国监管机构协商汇编了各个药品的科学准则；EMA 为先进疗法药物成立专门的CAT，汇集各界专家向开发人员提供科学支持，以完善监控这些药物安全性的药物警戒与风险管理系统。在与外界高校合作方面，EMA 启动了与麻省理工学院合作的关于监管科学的合作项目，目的是为了实现“交错”和“渐进”式的药物批准方法和将患者对健康结局和利益风险偏好的评估纳入监管决策等。在国际合作中，EMA 与各国监管机构建立密切合作，每月密切开展电话会议以探讨某些产品问题及准则。其中包括PMDA、FDA、加拿大卫生部等。

3.3 产出和效果

       自2011 年来， 欧盟监管机构的创新办公室一直与EMA 的创新任务组（Innovation Task Force，ITF） 进行非正式合作以处理新兴疗法和技术有关的问题。2016 年， 药品机构负责人（Heads of Medicines Agencies，HMA）与EMA 合作创立创新网络（HMA-EMAInnovation Network），旨在促进医药创新和新药开发初期的发展，有助于及时为患者提供安全有效的创新药物。欧盟创新网络在内部及欧盟的层面上进行知识共享、知识实践以及为创新者提供不断的支持^[26]。同时，EMA 发布了联合视界扫描系统（Horizon Scanning Systems）， 旨在识别、过滤和优先考虑对健康、成本、社会和医疗保健系统具有可预测的重大影响的新兴医疗技术，以便告知政策制定者、购买者和医疗保健提供者以促进其及早使用。一方面有助于科学技术领域的发展趋势，包括针对肿瘤、糖尿病等传统疾病领域的治疗方法，也涉及基因治疗和再生药物、个性化药物、对于特殊人群治疗的新方法和新技术等；另一方面也可以促进监管科学工具的开发，包括多种可适应性开发途径、HTA 与支付者之间的合作活动、临床与非临床方法、风险和利益评估工具和大数据与电子健康系统^[27]。此外，WHO 于2016 年发布了《良好监管实践》（Good Regulatory Practices）文件，旨在为国际药品监管机构提供指导。在《良好监管实践》的意识形态下，EMA 为了积极推广良好的监管规范，与多方力量进行协调合作，聚集新的全球参与者，形成互利共赢的多边合作联盟。例如，与加拿大的《全面经济贸易协定》（CETA）、与美国形成的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）^[28]。

        自2006 年以来，EMA 逐步建立患者和消费者组织互动的综合框架。欧洲患者学会（the European Patients’Academy，EUPATI） 组织了由33 个来自患者组织、大学、非营利组织和制药公司的组织合作组成的欧洲“创新药物计划”（Innovation Medicines Initiative，IMI）。其中EUPATI 发布了《患者参与药物研发的指南》（Guidance for PatientInvolvement in HTA）， 该指南旨在支持患者参与整个药物研究与开发过程的整合，有助于与人类使用药品有关的整个药品研发生命周期中与制药行业之间的互动^[29-30]。

3.4 效益

       EMA 将监管科学转化为更好的流程以便于将成熟的结果应用到法规实施及临床实践的变更上，验证、审查或同行评议监管科学项目的进行程度上，权衡实施时间和科学验证上，同时考虑便于执行的结果。EMA 提供了完整的编写指南程序，通过专家、学者及工作坊的不断修改和讨论，外加特定的指南一致性小组的支持，保证指南监管和科学的持续性。此外，EMA 通过使患者全过程参与监管程序提高监管科学的可持续性。

4 日本监管科学发展分析

4.1 愿景与目标

       日本医药品医疗器械综合机构（Pharmaceuticals and Medical DevicesAgency，PMDA）为了及时向公众提供更有效、更安全的药品和医疗器械的理念，积极推动监管科学，并在促进未来医疗创新的基础上与学术界、医疗机构合作。2015 年6 月，PMDA 发布了《国际药事监管协调策略- 监管科学倡议》（以下简称“倡议”），倡议中提到，监管科学是PMDA 活动的基础^[31]。随着发展，产品的制造和分销日益全球化，PMDA 必须努力加强与外国监管当局以及产业界、学术界密切合作，以便为日本人民的健康和健康预期寿命做出贡献。这种克服常见公共卫生问题的合作将大大地促进日本和全球公共卫生事业发展。因此，PMDA 将努力实施战略计划，以便通过有效利用日本的人力资源，提高日本和世界的健康效益，科学知识、电子信息技术等。

       倡议内容设定了监管科学和决策3 个愿景，愿景一：通过监管创新为世界做出贡献，PMDA 将以监管科学为基础，通过宣传其世界领先的产品审查、安全措施和救援服务的成果，促进全球公共卫生事业发展。愿景二：为了扩大其他国家或地区的健康利益，让全球患者更快获得更有效、更安全的医疗产品，PMDA 将与世界各国更密切地沟通，以促进监管协调与合作。愿景三：与其他国家或地区分享智慧，PMDA 将充分利用积累的知识和经验，通过对伙伴国家或地区提供建设监管能力至关重要的信息和培训计划，为这些国家或地区的公共卫生做出贡献，具体的战略内容见表1。

4.2 投入和活动

       2012 年5 月14 日，日本成立了科学委员会，作为商讨药品和医疗器械审评科学性的高级咨询机构。科学委员会成员主要来自医学、药学和工程学等领域的外部专家，设立科学委员会的目的是增进与学术界、医疗机构合作交流。科学委员会可以加强PMDA 与大学、研究机构的科学家的合作与交流，助力PMDA 将最新的科学知识纳入其服务中，从而改进PMDA的审评和安全对策，推进监管科学建设。

       2018 年4 月1 日，PMDA 成立监管科学中心（Regulatory Science Center），致力于解决和简化科学问题，提高审核质量和安全措施，通过提供监管科学的信息，启动与每个利益攸关方的讨论。监管科学中心的主要任务在于与利益相关者讨论如何评估新兴技术创新及其潜在影响和如何采用最佳的监管科学法规、促进电子数据和真实世界数据的利用、积极与学术界合作促进人才的开发。通过监管科学中心等的努力，PMDA 进一步推动了产品和上市后安全措施的发展，同时积极参与全球法规事务以实现未来合理医学的发展^[32]。基于PMDA 审评存在的积压问题，2014 年，日本推出“SAKIGAKE”战略计划，建立了“SAKIGAKE”优先级指定系统，旨在促进创新医疗产品的快速批准和采用，在产品生命周期的环节中提前介入，与产业界保持沟通并加快审评，为卫生健康提供更优质的、更好的新医疗产品，引领世界创新技术的实际应用^[33]

      PMDA 采用基金支持科学研究方式推进监管科学，更好地推进医药产品的研发计划，从而整合相关研发的需求，也更好地做出推进科技的战略判断。PMDA 采用药物研发网络合作网。PMDA 监管科学中心可以为此合作网的企业、研发机构、学术界、产业界提供发展的路径、产品的质量、非临床研究、临床试验的咨询，也让PMDA 更好地了解现在研究技术的情况。

       为了有效促进PMDA 运营，如提高质量、加快审批检查、加强安全措施等。目前与学术界（包括广岛大学、庆应义塾、筑波大学、国家神经病学和精神病学中心、东北大学、国家全球卫生与医学中心、国家心血管研究中心、国家儿童健康与发展中心等）达成合作协议。

4.3 产出和效果

       PMDA 采用监管科学的成果，可以从MID-NET . 医疗信息数据网络系统来举例。该数据网络系统在2011~2017 年开发，2018 年4 月正式实施^[34]。PMDA 致力于通过MID-NET . 和日本国家健康保险索赔和特定健康检查数据库（NDB）等资源促进对真实世界数据的利用，旨在构建一个应用安全性分析的数据共享系统，主要是通过分析电子健康数据、保险索赔数据、诊断程序组合数据、实验测试结果等，助力先进医学流行病学分析。MID-NET .是通过中央数据中心连接所有协作组织的分布式封闭的网络系统，存储的数据根据数据类型进行每周或每1~3 个月的更新，达到临床实践中的数据时效性，同时系统使用各种质量管理软件，确保日常监查数据和周期性数据的一致性。该系统预计将成为日本药品安全评估的主要数据来源。截至2018 年2 月，已经覆盖日本10 个医疗组织和23 家主要医院，包括400 万名患者。

4.4 效益

       PMDA 通过监管创新提高质量、加快审批检查、加强安全措施，在全球范围内积极宣传PMDA 的知识与经验，推出的“亚洲药品和医疗器械监管事务培训中心”为亚洲的监管科学发展提供了借鉴。目前，PMDA 客观地评估药品和医疗器械的方法在日本有着显著的优势，并且可以在日本以外的其他领域发挥作用，以改善全球医疗保健方面的监管决策。

5 中国监管科学发展分析

5.1 药品监管改革之路

       我国医药市场在近年迅速发展，紧随美国之后成为世界第二大医药市场。由于其巨大的增长潜力，我国也已经成为全球药物开发的最重要地区之一^[35]。追溯其历史，我国的监管环境一直面临着严峻的挑战，包括：①各国药品注册流程不同，在我国所有进口药品的新药申请（NewDrug Applications，NDA）都必须包括本地临床试验数据；②一些本地产品和制造商与国际药品质量和制造标准存在重大的差异；③新药审查和批准的时间较长、监管机构能力不足所导致的严重药物申请登记积压。

       2015 年8 月，国务院发布了《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，标志着全面授权改革方案的启动。自此，我国政府为了实现更加科学有效的药品监管体系，陆续发布数百项政策、举措和公告。2018 年9 月，Lili Xu 等人在NatureReviews 的药物开发分栏发表社评，根据2015~2018 年具有里程碑意义的文件或事件以及数十个重要举措将我国药品监管改革之路分为3 个阶段：①解决注册积压和提高药品审批流程的效率；②鼓励药物创新和提高药物质量；③改善法规和规则，并推进药品监管法规^[36]。

5.2 愿景与目标

       2013 年，原国家食品药品监督管理总局科技与标准司在北京召开第一次药品监管科学研究立项会议，中国药品监督管理研究会正式成立。2015 年，国务院发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，原国家食品药品监督管理总局确定以北京大学为依托平台，申请成立亚太经合组织监管科学卓越中心^[37]。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》^[38]。2019 年，国家药监局正式启动了中国药品监管科学行动计划^[39]。

       中国药品监管科学行动计划主要目标：①立足我国药品监管工作实际，围绕药品审评审批制度改革创新，紧跟国际监管发展前沿；②通过监管工具、标准、方法等系列创新经过3~5 年的努力，制定一批监管政策、审评技术指南规范、检查检验评价技术、技术标准等；③有效解决影响和制约药品创新、质量、效率的突出性问题，加快实现药品治理体系和治理能力现代化。药品监管科学行动计划由国家药监局相关业务司局牵头，会同有关直属单位和部分省药监局，依托高校、科研机构和行业协会开展药品、医疗器械和化妆品的创新性研究。计划明确了3 项重点任务，包括建设一批药品监管科学研究基地、优先启动一批监管科学重点项目以及推出首批药品审评与监管新制度、新工具、新标准和新方法。同时，设立了首批9 个行动计划项目：细胞和基因治疗产品技术评估与监管体系研究、纳米类药物安全性评价及质量控制研究、以中医临床为导向的中药安全评价研究、上市后药品的安全性监测和评价方法研究、药械组合产品技术评价研究、人工智能医疗器械安全有效性评价研究、医疗器械新材料监管科学研究、真实世界数据用于医疗器械临床评价的方法学研究以及化妆品安全性评价方法研究。

5.3 投入和活动

       自国家药监局启动中国药品监管科学行动计划及列出了首批9 个行动计划项目后，监管科学在中国的发展也拥有了清晰的战略计划和具体目标，主要表现在相关法规条例的快速出台、加速审评审批速度、积极参与国内及国际合作与交流。为了使监管科学的发展更多地有法可依，《疫苗管理法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》等在1 年内陆续制修订出台。此外，为了加速审评审批速度，新修订《药品注册管理办法》中对药品注册审评时限、药品注册核查时限、药品注册检验时限都做出了明确的规定。我国药品监管部门积极组织与高校及科研机构的合作并得到了社会的积极响应和肯定，具体合作项目见表2。另外，国家药监局积极参与国际交流会议和国际合作，包括2012 年在中国杭州举办的主题为“药品评价和监管领域的新兴技术”的年度性国际会议“监管科学全球峰会”。峰会于2018 年在北京再次举办，主题为“数据科学时代下的膳食补充剂和植物药的风险/ 效益”，峰会为全球医药创新产品的监管政策制定者、前沿科学家、转化医学以及医药尖端科技创业者提供一个协调创新平台。

5.4 产出和效果

       监管科学已成为成熟的学科，在我国也日益得到社会的积极响应和肯定。2019 年第四届全国药品安全与监管博士后论坛在清华大学顺利召开，会议以“深化改革、监管科学”为主题，聚焦两品一械监管重点难点问题，工业界和产品界在药品和医疗器械领域的全生命周期管理中面临的共性问题和挑战，搭建了监管部门、工业界、产业界和学术界共同交流研讨的平台。同年，中国药品监督管理研究会主办第四届中国药品监管科学大会、国家药监局药品评价中心主办第七届中国药物警戒大会。

       我国在监管科学领域的主要任务在于依托高校建立各项专项研究项目，包括中国中医科学院、北京中医药大学和清华大学利用自身学科完整、链条完整、国家级研发平台的特色及优势，融合多学科知识体系，利用多方位技术支撑保障促进中医药产业高质量发展，切实保障人民群众用药安全，为中药事业发展做出积极贡献。2015 年，北京大学与亚太经合组织合作成立监管科学卓越中心，重点为亚太经合组织成员开展多中心临床试验和GCP 检查领域的能力建设。2018 年，国际药事监管教育推行委员会正式成立，首批7 个成员单位的药事监管科学专业所在院系签署合作协议，促进了我国监管科学事业的国际交流与拓展。

5.5 效益

       我国正在加速发展监管科学的步伐，且已经具备发展监管科学政策的相关前提。我国优先启动一批监管科学重点项目，同时推出首批药品审评与监管新制度、新工具、新标准和新方法，推进药品监管系统创新和提高药品监管效能与水平。我国已建立一批药品监管科学研究基地，联合国内外知名高等院校和顶级科研机构，系统地开展药品监管科学理论研究，培养了一批监管科学领军人才。这些投入和活动都将为促进监管科学在中国的发展与落实，为之后药品监管指南、文件、法律法规等提供有力的支持。

6 结语

       通过程序逻辑模型分析中国、美国、欧盟和日本监管科学的发展及应用的经验，各个阶段的发展要素见表3。从对比分析可以发现，监管科学在不同国家应明确其具体的定义，同时监管科学的愿景应为开发新的工具、标准和指南，以便在产品全生命周期中更为全面及时地评估其风险与利益，而优先领域则是注重于技术、过程或产品的目标集合。各国采用类似的行动来推进监管科学足以显示培训和多方合作的重要性，通过内部合作进行员工培训及信息技术和实验室基础设施的优势整合，通过公私合作伙伴关系、直接供资模式及创新网络鼓励多渠道合作，科学出版物、会议、受资助项目、评估方法和监管准则成为衡量监管科学活动产出的衡量因素。各国发展监管科学的成果都包含工作人员能力增强、监管效率和透明度提高以及跨境沟通能力的改善。持续支持和定期审查监管科学的发展对于药品监管机构更加有效地应对法规方面的科学性挑战至关重要。

       从国际层面而言，我国监管科学的发展符合全球化、信息化和现代化的趋势，也是促进我国监管标准与国际标准保持一致；从国家层面而言，监管科学的发展也是我国从仿制大国向创新大国、从制药大国向制药强国转变的一个需要；从产业层面而言，监管科学的发展有利于规范医药产业高质量发展和优化医疗用品可及性；从民生层面而言，满足了人民群众对于高质量药品的期待，同时促进了人民群众的健康福祉；从科研层面而言，从传统医药到循证医学再到精准医学的发展，都需要新兴科学技术的支撑及应用；从药品监管部门层面而言，监管科学的应用增强了监管科学的科学性、前瞻性、适应性和透明度，同时提高了医疗产品审批流程的效率。

第一作者简介

时君楠，硕士研究生，澳门大学中华医药研究院。专业方向：医药管理

通讯作者简介

吴霭琳，博士，澳门大学中华医药研究院，讲师（澳门大学濠江学者），澳门特区及澳大利亚注册药剂师，澳门药学会创会成员兼历任秘书长。专业方向：药物政策、传统药物临床研究及安全合理使用、医疗服务管理等