清光绪二十三年（1897年）11月14日，德国以“巨野教案”为借口侵占青岛，青岛沦为殖民地。民国三年（1914年），第一次世界大战爆发，日本借英日同盟之名，向德国宣战，出兵占领胶济路及青岛，同时日本内阁决定，在欧战未结束前青岛及山东战区一律实行军事管制，各级官吏由日本委派，山东省路矿均由日本监督，海关也派日人管理。

日本占领青岛之后，中国就日本撤出山东问题与日本展开外交谈判，但日本非但没有撤出之意，反而希望利用战争的有利机会向中国提出更多权益要求。

正是在这样的背景下，1915年1月18日日本驻华公使日置益违背外交惯例，越过外交部直接向袁世凯递交“二十一条”密约，分为五号，旨在将中国变为日本的附庸国。

民国八年（1919年），中国以收回青岛主权为导火索，爆发了“五四运动”，这是中国近、现代历史的分水岭。民国十一年（1922年）12月10日，中国北洋政府收回青岛，辟为商埠。民国十八年（1929年）7月，国民政府设青岛特别市，1930年改称青岛市。